Supprimer l'ENA mais chérir l'idéologie qui l'a asphyxiée, quel intérêt ? avec Adeline Baldacchino et Luc Rouban par Atlantico.

Lors de la convention managériale de l'Etat réunie jeudi à l'Elysée en visioconférence, Emmanuel Macron a présenté les contours de sa réforme de la haute fonction publique. Le président de la République a notamment annoncé la suppression de l'ENA et son remplacement par une nouvelle école : l'Institut du service public ou ISP.

Adeline Baldacchino est ancienne élève de l'ENA et écrivain, auteure notamment de La ferme des énarques (Michalon, 2015) et Notre insatiable désir de magie (Fayard, 2019). 
Luc Rouban est directeur de recherches au CNRS et travaille au Cevipof depuis 1996 et à Sciences Po depuis 1987. Il est l'auteur de La fonction publique en débat (Documentation française, 2014), Quel avenir pour la fonction publique ? (Documentation française, 2017), La démocratie représentative est-elle en crise ? (Documentation française, 2018) et Le paradoxe du macronisme (Les Presses de Sciences po, 2018) et La matière noire de la démocratie (Les Presses de Sciences Po, 2019).     

Atlantico : Emmanuel Macron a annoncé hier la suppression de l'Ecole nationale d'Administration (ENA), comme il l'avait évoqué après la crise des Gilets jaunes. Celle-ci doit être remplacée par une nouvelle structure. Qu'est ce qui est reproché à cette école et ces critiques sont-elles légitimes ?

Adeline Baldacchino : On reproche beaucoup de choses à l'ENA, ce qui est souvent le cas quand un arbre sert à cacher une forêt. Il y a bien des reproches légitimes à lui faire, notamment celui de ne pas servir à grand chose, si ce n'est à classer ses élèves, qui sont pour la plupart déçus, en y entrant, d'y trouver tout (et notamment un carnet d'adresses et un réseau) sauf...une école. Pour ma part, je me suis toujours demandé d'où venait cette bizarrerie et je défends l'idée follement originale selon laquelle une école pourrait être l'occasion d'apprendre quelque chose. Quoi ? Tout simplement du contenu et des méthodes, tout en enrichissant son expérience de terrain. Du contenu, c'est-à-dire des compétences dures et techniques ; des méthodes, c'est-à-dire des moyens de les mettre en oeuvre ; une expérience, c'est-à-dire l'épaisseur humaine qui permet de se rendre compte aussi, parfois, que l'on est incompétent, et d'oser l'admettre. Bref, il y avait bien des choses à réformer à l'ENA avant son nom... 

Luc Rouban : Le problème de fond est que la question de l'ENA est souvent mal posée. Il existe depuis longtemps des critiques concernant « l'énarchie » ou les « énarques », critiques qui sont assez démagogiques et non pas de sens car il n'existe pas un modèle-type d'énarque puisqu'il y a eu pendant longtemps trois concours (externe, réservé aux étudiants ; interne, réservé aux fonctionnaires ; troisième concours réservé à des professionnels non fonctionnaires) auxquels se sont ajoutés plus récemment un quatrième concours pour les titulaires de doctorats scientifiques et un cinquième qui devait recruter des élèves de milieux modestes sélectionnés sur critères sociaux et scolaires puis encadrés par des formations adaptées. Les énarques se divisent ensuite selon leur corps d'appartenance, ce qui crée de véritables différences et dans les cultures et dans les carrières et dans les profils. L'imagerie populaire et l'argument populiste ont fait de l'ENA une machine à oligarchie, ce qui est faux pour une grande partie de ses anciens élèves et n'est valable que pour une partie de ceux qui entrent dans les grands corps. On a fait aussi de l'ENA la source de tout pouvoir politique, ce qui est encore plus faux car le pourcentage d'énarques à l'Assemblée nationale n'a cessé de baisser comme celui de leur présence parmi les ministres (14% dans le gouvernement Castex contre, par exemple, 30% dans le gouvernement Jospin de 1997).

La critique plus sociologique, et plus sérieuse, consiste à montrer que l'ENA a perdu de vue l'ambition initiale de son père fondateur, Michel Debré, qui était de former une nouvelle élite de l'État après le désastre de 1940 ouverte à tous les profils et à tous les talents. Pour le dire vite, ce modèle s'est éteint dans les années 1960 lorsque les élites sociales ont compris que l'État était devenu le tremplin de toutes les grandes carrières, qu'elles soient administratives, politiques ou menées dans le secteur privé. Peu à peu, le surinvestissement social dans l'ENA de la part de ces catégories a fait du concours externe un concours très difficile auquel ne pouvait réussir le plus généralement que les enfants des beaux quartiers ayant pu accumuler des ressources scolaires en faisant auparavant Sciences Po, une école de commerce ou Normale Sup. Une série de filtres successifs se sont mis en place créant en réalité plusieurs ENA : l'ENA de la super-élite entrant dans les grands corps et alternant passages en cabinets et pantouflage dans le privé, l'ENA des cadres dirigeants et l'ENA des cadres supérieurs, sous-préfets, conseillers de tribunaux administratifs, etc. L'ENA est devenue une gare de triage, le classement de sortie devenant la clé de toute réussite et bloquant ceux qui n'avaient pas un bon rang. Cependant, pendant le même temps, les élites sociales, notamment à partir des années 1980, n'ont plus regardé l'État de la même façon : l'avenir appartenait aux grands groupes privés mondialisés. L'ENA est donc devenue une école pour élites polyvalentes qui considéraient que le service public n'était plus une priorité mais juste un moment, assez court, dans leur carrière. Plus au fond, encore, la question, qui n'est d'ailleurs toujours pas résolue, reste de savoir ce que l'on attend des hauts fonctionnaires de demain. Or la seule réponse offerte par les institutions a été de dire depuis vingt ans : ce sont des « managers », ce qui ne répondait pas à la question mais confinait la haute fonction publique dans un rôle technicien de gestion, sans qu'elle en ait d'ailleurs les moyens. En un mot, l'ENA a perdu au fil du temps sa raison d'être, ni temple de la culture de l'État comme au temps de Michel Debré, ni école de commerce, ni université alors que les profils sociaux des élèves les mieux classés ne se diversifiaient pas, bien au contraire.

L'ENA a évolué pour ouvrir un concours aux plus modestes dans le but de diversifier ses profils. Le recrutement a-t-il pour autant fondamentalement changé ? N'a-t-on pas trop souvent tendance à assimiler diversification sociale et idéologique ?

Adeline Baldacchino : La diversification sociale est nécessaire, son insuffisance est factuellement documentée et n'a rien d'étonnant : l'ENA comme toutes les grandes écoles (et plus largement les parcours d'excellence à la française) tend à favoriser les classes sociales qui ont accès à l'information scolaire, qui connaissent sur le bout des doigts le système éducatif ou dont, à défaut, les bibliothèques sont assez remplies pour que le jeune élève puis étudiant ose, un jour, passer un concours aussi prestigieux et se projeter dans des fonctions de haut niveau. La question qui se pose est celle de l'éducation nationale dans son ensemble, très en amont de l'entrée à l'ENA - peut-on encore aujourd'hui sortir de nulle part et, grâce à des enseignants exceptionnels, arriver où l'on ne savait même pas que l'on avait le droit d'entrer ? C'est encore le cas, mais trop exceptionnel, et sur cela il faut inlassablement travailler !

 Reste que vous avez raison de questionner aussi la diversification idéologique : c'est est encore plus compliqué, car la véritable condition pour réussir, c'est souvent de "montrer patte blanche" idéologique, c'est-à-dire d'avoir l'art et la manière de balancer son jugement de sorte que vous ayez l'air de pouvoir tout penser "en même temps". En ce sens, le président Macron est le parfait produit de cette formation. On voit aussi où elle mène : à la négation des conflits qui traversent la société, au déni du réel et à une forme d'aveuglement méprisant ("pas de vagues, mon vieux, pas de vagues") qui nous emmène droit dans le mur. Là encore, en refaire une école, dotée par exemple d'enseignants au profil universitaire, et donc garants d'une forme de liberté intellectuelle et académique, serait une vraie solution.
Luc Rouban : Il faut rester réaliste. Le fameux cinquième concours réservé aux étudiants modestes devait (car il devrait sans doute être englobé dans la réforme annoncée par Emmanuel Macron) concerner six postes sur une promotion de 80 élèves environ par an. Donc, rien qui permette de changer réellement la donne. De plus, les bilans dont on dispose, au moins partiellement, car sur ce point l'opacité règne, montrent que les classes préparatoires permettant d'accompagner des candidats défavorisés et de les mettre à niveau ont eu des résultats très médiocres, la fameuse CP'ENA ne permettant le succès que d'un seul de ses anciens par an au concours de l'ENA et quelques succès dans d'autres concours de la fonction publique de catégorie A mais moins prestigieux. Les directions successives de l'ENA ont fait en sorte de préserver le cadre institutionnel global, sous la surveillance des grands corps, et n'ont apporté que des rustines en multipliant des concours plus spécialisés. Par ailleurs, last but not least, on ne sait rien du rang de sortie de ces élèves issus de ces filières. À ma connaissance, l'ENA n'a jamais diffusé de statistiques sur cette question pourtant cruciale pour évaluer l'impact de ces procédures. La seule véritable diversification est venue du concours interne qui permet de compenser statistiquement la fermeture sociale du concours externe en diffusant des données moyennes qui vous expliquent qu'une majorité relative d'énarques proviennent dans classes moyennes, dans lesquelles on trouve, assez curieusement quand on fait de la sociologie, des enfants de cadres dont on ne connaît pas d'ailleurs le profil précis puisqu'un cadre de PME en province n'est pas un cadre dirigeant de grand groupe international.

La question de la diversification sociale reste cependant cruciale pour une école de hauts fonctionnaires. Si le recrutement est trop étroit, les décisions qui seront suggérées ou prises ou appliquées par les hauts fonctionnaires auront deux défauts principaux qui en réduiront l'acceptabilité sociale et donc l'efficacité politique qui, en démocratie, reste la seule qui compte. Le premier, c'est que ces hauts fonctionnaires constitueront un entre-soi trop codé, soudé dans des intérêts corporatifs, où les réalités pratiques du terrain (la réalité d'un couloir d'hôpital, d'un commissariat de police, d'un collège, d'une rame de métro, etc.) ne seront plus ni perçues ni intégrées dans les raisonnements trop imprégnés de culture macro-économique et de rhétorique managériale qui s'avère souvent bien utile pour se décharger des responsabilités sur les niveaux inférieurs. Le second défaut est que l'association du monde politique à un monde fermé d'états-majors ministériels rend ses décisions peu légitimes, suspectes d'être influencées par des raisons autres que l'intérêt général, par des rapports de force internes à l'appareil d'État, par des luttes d'influence obscures, ce qui débouche sur du populisme : toute parole officielle est alors considérée comme trompeuse et cachant des manœuvres. Mais la diversification idéologique existe en revanche, il existe des hauts fonctionnaires de droite comme de gauche, on en trouve au RN. Les alternances politiques des années 1980-1990 ont montré que les viviers d'énarques étaient disponibles du côté du PS comme du côté de l'UMP ou de l'UDF.

En remplaçant une école d'administration par une autre, le président n'élude-t-il pas un problème de fond qui a trait à la formation intellectuelle des hauts fonctionnaires, quelles que soit l'école dans laquelle ils évoluent ? Ces écoles laissent-elles de la place aux hétérodoxes et aux anticonformistes ?

Adeline Baldacchino : Pour faire "un pas de côté" par rapport à la langue de bois, qui est finalement l'une des langues les plus faciles à apprendre et au maniement le plus aisé, il faut accepter de passer du temps : à lire, à entendre ceux qui pensent expliquer pourquoi ils le pensent, à confronter des idées en apparence antinomiques. Bref, il faut tout simplement s'en tenir à la devise des Lumières, "sapere aude", oser penser par soi-même, aiguiser son esprit critique. Or, à vouloir trop faire de l'ENA une "école d'application", on a oublié, j'insiste, d'en faire une école tout court. Personne aujourd'hui ne songerait seulement à supprimer l'école des fonctionnaires si l'on y apprenait véritablement à servir l'intérêt général. Le problème est qu'il faut pour cela revoir de fond en comble la maquette pédagogique et les objectifs de la formation. On a préféré réfléchir sur les modalités d'une usine à gaz géante qui laisse perplexe pour le peu qu'on en sait. N'excluons pas les bonnes surprises mais la vraie question est là : saura-t-on y débattre de vrais sujets de société, y inviter des universitaires, des intellectuels, des experts d'une part, pour présenter leurs travaux ; et d'autre part faire participer le citoyen à la définition des enjeux du futur, des modes de gouvernance à l'écologie en passant par la gestion des crises ? Saura-t-on y réfléchir à la passionnante question des "communs", cette troisième voie entre propriété privée et nationalisation publique qui émerge à travers de multiples initiatives associatives ? Saura-t-on se nourrir de l'effervescence et de l'inventivité de la société civile pour repenser entièrement le rôle de l'Etat demain et, partant, de ses agents ? 

Luc Rouban : La question de la formation reçue à l'ENA est une fausse question. Ceux qui entrent par le concours externe ont déjà été diplômés de grandes écoles ou d'universités, ont passé plusieurs années à étudier. Ceux qui passent par les concours professionnels ont acquis un savoir-faire, savent prendre leurs distances. De nombreux anciens de l'ENA que j'ai rencontrés m'ont dit qu'ils n'avaient rien appris dans cette école, qu'ils s'y étaient souvent ennuyés, la clé de la réussite résidant surtout dans le succès obtenu lors des stages. L'ENA était une école d'application administrative, pas une université. Donc l'idée que des jeunes très diplômés seraient « formatés » par environ une année de cours et une année de stages divers me paraît difficile à défendre. Si vous êtes de gauche à l'entrée, vous ne serez pas néolibéral à la sortie et vice-versa. Il existe des personnalités fortes et on a même vu des promotions entières refuser le classement de sortie, donc le passage par l'ENA n'était pas un lavage de cerveau. La vraie question, en revanche, est que l'on doit organiser une véritable formation continue digne de ce nom, sanctionnée par la possibilité ou non d'obtenir certains postes requérant des compétences spécifiques. Il faut passer d'une logique où tout se joue en quelques mois en début de carrière à une logique d'adaptation permanente tout au long de la carrière.

Plutôt que supprimer l'ENA, comment pourrait-on réellement apporter de la diversité idéologique dans la haute fonction publique afin de proposer aux politiques qu'ils conseillent des solutions nouvelles ou innovantes et offrir aux décideurs un vrai éventail de possibilités ?

Adeline Baldacchino : Il faut, du concours d'entrée aux examens de sortie en passant par la formation elle-même, esquisser ce pas de côté que j'évoquais. Sortir du cadre technocratique pour aller chercher du côté des magiciens, des poètes et des chercheurs de tous horizons de quoi susciter l'inventivité. Le monde a soif de comportements, de solutions, de politiques alternatives. L'ENA, ou le quelconque institut qui la remplacera (et c'est dommage, car le fantasme que suscitait son nom est à peu près tout ce qui lui restait de panache), ne doit surtout pas renier sa vocation initiale, celle de l'ordonnance de 1945, synthèse gaullo-communiste : inspirer le sentiment des hauts devoirs que la fonction publique emporte.  Renier cet héritage pour se jeter à corps perdu dans le New public management, ses procédures qui remplacent l'humain par des algorithmes et son culte de la performance, ce ne serait pas un progrès, mais le naufrage définitif d'un modèle certes imparfait, mais assis sur une certaine idée de la moralité publique, en bref, sur un "idéal". A trop se moquer de l'utopie, on finit par oublier qu'on peut (désirer) changer le monde. L'espérance ne se fabrique pas en habillant des éléments de langage d'une pseudo-scientificité tout hyprocrite et des temps comme les nôtres nous le prouvent plus que jamais. L'école de l'action publique ne peut pas être (seulement) celle de la communication publique et devrait d'abord devenir celle de l'imagination au service du bien commun. Sacré chantier, je vous l'accorde, mais le seul qui ait une chance de provoquer une véritable mue de ce trop vieux serpent de mer !

Luc Rouban : Mais ils le font ou, du moins, ils essaient. Là encore, la question est plus complexe. Il n'y a pas d'un côté les bureaucrates et de l'autre les élus. Il y a entre les deux les cabinets ministériels et les très puissants cabinets de l'Élysée et de Matignon qui décident réellement des politiques publiques et de l'agenda. Mais ces entourages sont très fortement politisés et entièrement choisis par les autorités politiques qui ont une totale latitude dans leur recrutement comme dans leur remplacement. Donc l'image reçue du haut fonctionnaire sournois qui impose ses choix à un pauvre politicien tremblant est bonne pour les dessins animés, pas plus. On assiste depuis deux décennies en France, mais aussi dans de nombreux pays européens ou même aux États-Unis, et on l'a vu très clairement avec la présidence de Donald Trump, à une concentration du pouvoir exécutif réunissant le chef de l'État ou de gouvernement et ses principaux conseillers qui imposent à la haute fonction publique des solutions ou des projets qu'elle doit mettre en œuvre malgré des contraintes parfois réelles car le droit existe comme le budget. On ne peut pas faire n'importe quoi n'importe quand n'importe comment. Le problème de ces dernières années tient à ce que les politiques ont dit : « je veux des résultats, l'intendance doit suivre », ce qui est évidemment irresponsable lorsqu'on ne donne pas les moyens aux cadres ni de choisir leur personnel, ni de répartir leurs dépenses et qui sont soumis à un flux permanent de normes de plus en plus complexes car le politique cherche à se protéger. Il existe donc une véritable fracture au sein de l'appareil d'État entre les « gardiens des horloges » et ceux qui doivent en permanence les réparer avec les moyens du bord. L'assèchement intellectuel ne vient pas de la haute fonction publique mais des milieux politiques qui doivent toujours faire la démonstration devant les médias de leur agilité et de leurs capacités d'innovation. À  force de ramener la haute fonction publique à un rôle technique de « gestion » et de la faire contrôler en permanence par les cabinets, on a poussé les cadres à déléguer « vers le haut » les décisions, qui auraient dû leur appartenir, afin de se couvrir. Il en résulte une saturation des sommets qui prennent en catastrophe des décisions dans l'urgence et se rabattent sur la solution apparemment la plus raisonnable ou la moins compliquée mais pas nécessairement la plus adaptée. C'est de ce climat de panique permanente où le dernier qui a parlé a raison, et parfois pas le plus qualifié - il suffit de voir le profil de certains « conseillers » - dont souffre le plus l'action publique en France.