Agriculture : comment réformer la PAC ?

 

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Le Salon de l’agriculture s’est clos ce dimanche, sans dégager de voie de sortie claire pour la crise des agriculteurs. Leur colère, qui se manifeste dans toute l’Europe depuis plusieurs mois, porte notamment sur une politique agricole commune (PAC) quinquagénaire, jugée inefficace, inégalitaire et inapte à sécuriser leurs revenus. La réforme de la PAC, qui représente, avec ses 58,3 milliards d’euros annuels, l’un des plus gros budgets européens (40 % environ), semble nécessaire. Mais peut-on réussir à abaisser des contraintes trop lourdes tout en rehaussant les ambitions environnementales ? Peut-on soutenir l’Ukraine en guerre, tout en préservant les États-membres de la concurrence déloyale ? Peut-on concilier libre-échange et souveraineté ? Soutenir les revenus des agriculteurs, inférieurs d’environ 40 % aux revenus non agricoles, tout en maintenant le pouvoir d’achat des consommateurs ? Pour ce nouvel épisode de notre série À Contrevoix, nous avons privilégié la complémentarité des approches, en interrogeant au Salon de l’Agriculture Jérémy Jallat, administrateur des Jeunes agriculteurs, éleveur laitier dans l’Isère, et Aurélie Catallo, directrice du programme Agriculture France de l’IDDRI.

Quelles sont les principales revendications des agriculteurs depuis le début de la crise ? Quelles solutions ont été proposées par le gouvernement et sont-elles en mesure de répondre à leurs demandes ?

Jérémy Jallat : Notre première demande concerne la simplification des démarches administratives : l’un de nos leitmotivs est de donner accès à un guichet unique pour les faciliter, notamment sur l’installation.

Ensuite, et surtout, il faut donner aux agriculteurs davantage de moyens pour répondre aux défis agricoles et techniques, et davantage de liberté pour entreprendre, tout en organisant mieux l’affectation des fonds. Le budget de la PAC voté en 2018 pour la période 2021-2027 est insuffisant, surtout compte tenu de l’inflation qui a fait perdre 45 milliards d’euros environ sur la programmation 2018-2023. On ne peut exiger des agriculteurs qu’ils investissent pour la transition si on ne leur assure pas de meilleurs revenuset surtout, si on ne s’y met pas collectivement. Toute la société doit consentir à un effort : le défi agro-écologique est d’ampleur, puisqu’il faut produire en respectant l’environnement sans perdre en productivité. Avec un PIB agricole qui ne représente qu’entre 1,8 et 2 % du PIB français, il sera impossible d'avancer seuls.

Jérémy Jallat : On ne peut exiger des agriculteurs qu’ils investissent pour la transition si on ne leur assure pas de meilleurs revenus.

Le financement de la recherche à l’INRAE doit également gagner en ampleur : réduire les intrants, développer la domotique, inventer des indicateurs de prévention des risques (pour anticiper et savoir quand des vaches seront malades par exemple) et de précision demande de la créativité scientifique, donc des moyens.

Enfin, les agriculteurs seraient favorables à la mise en œuvre d’un plan de filière et à un travail sur les prix agricoles. On a beaucoup parlé de "prix plancher", terme peut-être peu approprié : on ne peut pas proposer une réponse unique pour toute une filière. En revanche, un indicateur de production, s’il est bien pensé, serait souhaitable. Par indicateurs de production, on entend les prix de revient, calculés en retranchant aux coûts de production les aides de la PAC et en y ajoutant les coproduits viandes (vaches de réforme, veaux)  : un prix aggloméré en quelques sortes. C’est à cela qu’il faut tendre pour tous les produits agricoles, en procédant aux adaptations requises par les contraintes de zones ou territoriales. On constate actuellement le problème que pose une trop grande rigidité ou homogénéité dans le fonctionnement des coopératives agricoles, chargées de fixer les prix : les comités d’administration sont élus de façon démocratique, certes, mais leur fonctionnement est ensuite trop descendant et ne permet pas de prendre en compte les difficultés et spécificités de certains agriculteurs. On voit même certains distributeurs s’adresser directement aux coopératives sans passer par les producteurs pour fixer les prix : c'est ce qu’il faut changer, en obligeant que les négociations initiales, concernant les matières premières, se fassent avec les agriculteurs (coopératives ou organisations de producteurs) avant de négocier avec la distribution.

La colère des agriculteurs se comprend aussi parce qu’ils se sentent abandonnés, pas seulement sur le plan économique mais même sur le plan social, ils sont relégués aux marges, alors qu’ils sont au cœur de la société et que leur vocation est de nourrir la France. Une autre question, cruciale mais qui concerne moins directement les agriculteurs, est celle de la consommation, de l’accès démocratique à des aliments de bonne qualité. La transition ne se fera pas seulement de notre côté. Il faut que l’État et les collectivités accompagnent les usages, en favorisant les filières de qualité dans la restauration collective et les cantines. Les produits agricoles français sont excellents et devraient être davantage valorisés.

Aurélie Catallo : On attend encore un grand débat sur la construction d’une vision agricole. Les échanges entre les agriculteurs et le gouvernement sont peut-être trop tendus pour l’envisager tout de suite, le souvenir des manifestations et la colère des agriculteurs sont encore assez vifs, mais il faudra à terme mener un débat constructif sur le système alimentaire que nous voulons en matière de qualité, de diversité, de provenance : c’est la définition originelle de la souveraineté alimentaire. On a l'impression que la politique actuelle se cantonne à distribuer des chèques au coup par coup ou avec des plans d’urgence. Apporter des réponses aux problèmes actuels, qui sont structurels, exige de renoncer à la tentation de solutions faciles ou immédiates.

Poursuivons par une question provocatrice à dessein : on dit que la France est la première bénéficiaire de la PAC, avec 9,5 milliards d’euros reçus, mais elle figure aussi parmi les premières contributrices et donne plus qu’elle ne reçoit (10,5 milliards). En quoi la France a-t-elle besoin de la PAC ?

Aurélie Catallo : C’est une manière simplificatrice et tendancieuse de poser le problème. Toute la question est de savoir s’il y a un marché commun européen ou non. Dans le premier cas, on ne peut pas mettre en concurrence les agriculteurs européens sans développer un même cadre normatif et les aider à converger vers des mêmes objectifs de transition. C’est seulement à la condition que les Polonais ou les Danois doivent aussi faire des efforts pour la biodiversité, par exemple, qu’on pourra le demander aux agriculteurs français sans générer de distorsion de concurrence.

Mais acceptons l’exercice de politique-fiction qui consiste à imaginer sortir du marché commun pour organiser à l’échelle nationale notre système agricole, selon le modèle souverainiste hyper protectionniste d’un État-Nation.

Aurélie Catallo : Toute la question est de savoir s’il y a un marché commun européen ou non.

La France peut se réjouir d’avoir une agriculture et des territoires diversifiés qui lui permettraient d’assurer son autonomie alimentaire. Cela engagerait néanmoins de profonds bouleversements. Tout d’abord, nos filières exportatrices (lait, qu’on exporte à 36 %, vin et spiritueux, blé et céréales) auraient de plus grandes difficultés à être compétitives à l’export et, à l’inverse, les filières aujourd’hui déficitaires devraient être développées, prenant sur les terres et ressources aujourd'hui utilisées pour les produits exportés. Malgré cela, la France n’a pas la possibilité de remplacer par de la production domestique la totalité du soja qu’elle importe aujourd’hui pour nourrir ses animaux d’élevage : il faudrait donc réduire nos cheptels.

Ainsi, certes, la France aurait de toute manière la capacité à répondre aux besoins nutritionnels des Français mais au prix d’un bouleversement de l’organisation de ses filières agricoles et d’un changement de pratiques de consommation très profond. Il est important d’avoir toutes ces implications en tête pour pouvoir répondre de manière circonstanciée aux récits simplificateurs qui circulent parfois, à rebours de la complexité économique et sociale du réel.

Quels sont les principaux reproches adressés à la PAC aujourd’hui ? On parle notamment du caractère inégalitaire de l’attribution des aides, comment l’expliquer et quelles pistes pourraient être envisagées pour y répondre ?

Jérémy Jallat : Il faudrait revoir les mécanismes des aides de base au revenu : les aides du premier pilier sont calculées selon le nombre d'hectares dans un cadre financier pluriannuel et conduisent à une sorte de course à l’hectare et à une quête de l’économie d’échelle à tout prix, qui sont nuisibles aux agriculteurs et incompatibles avec la transition écologique et une agriculture diversifiée.

L’aide à l'hectare est actuellement l’outil de base du revenu : en trouver un autre, qui valorise plutôt les fermes à taille humaine, est très complexe. Selon quelle clef de répartition ? Parmi les hypothèses, il y aurait le critère du nombre d'actifs agricoles ou celui de la surface agricole totale, ce qui desservirait beaucoup la France, qui totalise seulement 389 800 exploitations et 700 735 actifs agricoles, soit environ 1,5 % de sa population active (de 2010 à 202, c’est 20 % d’agriculteurs en moins), et seulement 26 millions hectares de surfaces agricoles (à comparer avec l’Ukraine, 48 millions d’hectares). Il faudrait une solution de compromis, qui croise son cahier des charges entre l’envergure du système et le dynamisme de la transition.

Jérémy Jallat : Il faudrait une solution de compromis, qui croise son cahier des charges entre l’envergure du système et le dynamisme de la transition.

Le budget pluriannuel post-2027 sera sans doute voté à l’automne, avec une période de transition pour une entrée en vigueur du nouveau règlement en 2030.  Une autre priorité, budgétaire, concerne les fonds d’aide à l’installation et à la transmission, qui sont la dent creuse de la PAC.

Ils représentent aujourd'hui environ 3,25 % de son budget, un chiffre en progrès mais qui demeure insuffisant (d’ici dix ans, 50 % des agriculteurs prendront leur retraite) : il faudrait les porter à 10 % des neuf milliards annuels.

Aurélie Catallo : Deux autres points de crispation concernent, d’une part, le niveau de subsidiarité laissé aux États membres et, d’autre part, le mécanisme des aides de base au revenu allouées à l’hectare. En ce qui concerne le premier point, la PAC 2023-2027 va assez loin dans les marges de manœuvre laissées à chaque pays pour décliner les règles de la PAC selon ses propres besoins. Si on peut comprendre l’intention, cela génère un nivellement par le bas : les États membres répugnent à imposer à leurs agriculteurs des contraintes qui ne sont pas imposées à leurs concurrents européens. Cette subsidiarité va donc à l’encontre de la nécessaire harmonisation par le haut pour emmener toute l’agriculture européenne dans la transition agroécologique. Il ne s’agit pas de supprimer toute forme de flexibilité pour les États, mais il semble incontournable d’affirmer le besoin d’objectifs et de conditions communes à échelle européenne. Concernant l’aide de base au revenu, aujourd’hui encore le principal instrument de la PAC, ce sont des aides envoyant un signal favorable à l’agrandissement et à la productivité, mais peu compatibles avec un objectif d’installations nombreuses et de complexification et diversification des bassins de production agricoles. Remettre en question ces aides augurait de négociations extrêmement complexes au niveau européen, mais la perspective d’une éventuelle adhésion de l’Ukraine à l’Union européenne (qui a une surface agricole bien plus grande que tous les actuels États membres) pourrait être l’élément déclencheur d’une telle réforme.

Quelles sont les principales mesures contenues dans le Pacte d’orientation de la loi agricole, présenté le 15 décembre 2023 ?

Jérémy Jallat : La loi a pris du retard, et certains dispositifs qui permettraient aux agriculteurs d’avoir des interlocuteurs clairs ne sont toujours pas en place. On attend un guichet unique. Les enjeux de renouvellement des générations devront aussi être mis en priorité.

La Commission européenne souhaite reconduire la suspension des droits de douane sur les exportations ukrainiennes vers l’Union européenne, tout en maintenant les clauses de sauvegarde sur les volailles, les œufs et le sucre ukrainiens, clauses qui pourraient être étendues aux céréales. Les agriculteurs sont-ils inquiets d’une concurrence ukrainienne ?

Jérémy Jallat : L’entrée de l’Ukraine dans l’UE serait une bonne nouvelle pour notre souveraineté alimentaire et un témoignage positif en faveur des valeurs démocratiques mais cela pourrait aussi conduire, si c’était mal géré, à de profonds déséquilibres. La mise en place de mesures intelligentes pour accompagner la transition agricole de Kiev vers nos standards agricoles est impérative. Son agriculture est très en retard par rapport à l’excellence de l'agriculture européenne. Qui paiera cette transition ? Avec le système actuel, l’Ukraine recevrait 13 milliards d’euros.

La France et l’UE divergent quant au projet d’accord de libre-échange avec le Mercosur, dont les négociations ont été entamées en 2000. Que craignent les agriculteurs ?

Les importations hors UE, bien souvent, détruisent nos propres filières, avec des coûts mieux disants, au prix de normes insuffisantes et de produits interdits depuis vingt ans en Europe, comme certaines hormones laitières, des farines animales ou des antibiotiques de croissance. Les traités de libre-échange ne doivent pas conduire à ce qu’on se saborde ! La stratégie proposée par la France consiste à  systématiser les clauses de sauvegarde ou les mesures miroir. Il faut que Paris réussisse à l’imposer aux autres États européens comme le prérequis à toute signature de nouveaux accords de libre-échange. Le Brexit a été un bon laboratoire. France AgriMer [établissement public chargé de la régulation des marchés de l’agriculture et de la pêche] a embauché plus de 200 salariés pour contrôler que le Royaume-Uni ne fasse pas entrer, sous couvert de traité bilatéral avec la France, des produits issus du Commonwealth.

Jérémy Jallat : Les importations hors UE, bien souvent, détruisent nos propres filières, avec des coûts mieux disants, au prix de normes insuffisantes et de produits interdits depuis vingt ans en Europe, comme certaines hormones laitières, des farines animales ou des antibiotiques de croissance.

Pourquoi les agriculteurs ont-ils demandé la pause du plan Ecophyto  ?

Jérémy Jallat : Le plan écophyto [plan destiné à diminuer l’usage des produits phytopharmaceutiques de 50 % d'ici 2030 mais dont le Gouvernement a annoncé la suspension le 1er février 2024 ndlr] est un dispositif franco-français. Les agriculteurs ne sont pas contre ce plan, la France est l’un des États les plus ambitieux de l’Union européenne en matière environnementale, elle tire les autres États vers le haut, mais cela conduit parfois à une distorsion de concurrence. Il faut mettre en place un maximum d’alignements au niveau européen et réaliser un changement profond de logiciel, pour redonner de la vision à notre agriculture et répondre aux enjeux de souveraineté filière par filière.

Que peut-on attendre de la prochaine Commission ? Quelles sont les positions françaises et quels seraient les alliés de Paris ?

Aurélie Catallo : On ne peut pas penser la réforme de la PAC sans se poser une question structurelle. La Commission devra proposer un cap, une vision, afin que les négociations ne se résument pas à des échanges de concessions pour maintenir des équilibres budgétaires proches du statu quo . Il s’agit de construire un débat à l'échelle européenne sur ce à quoi doit ressembler un projet agricole. Le grand enjeu de la nouvelle Commission sera d’allier les deux dimensions, qui sont celle des changements de pratique nécessaires pour atteindre les objectifs environnementaux et celle des revenus agricoles. Autrement dit, avant de se lancer dans une réforme des instruments de la PAC, nous devrions ouvrir un débat sur les conditions requises pour assurer une viabilité économique aux pratiques agroécologiques. La question n’est ni ne doit être celle d’un choix entre ces deux objectifs !

Or ces deux objectifs sont aujourd’hui conçus de manière séparée. Le premier pilier de la PAC est le pilier des aides au revenu des agriculteurs. Quand bien même on essaie, réforme après réforme, de verdir ces aides via la conditionnalité des aides environnementales ou l'éco-régime [l’éco-régime constituait l’une des principales nouveautés de la réforme de PAC 2023/2027 et vise à favoriser les pratiques agroécologiques par des aides qui représentent 25 % de celles du 1er pilier, ndlr], on estime qu’il ne faudrait pas que l’ambition environnementale soit telle qu’elle disqualifie certains agriculteurs et leur interdise l’accès aux aides aux revenus.

D’un autre côté, le deuxième pilier, consacré au soutien ciblé à des objectifs spécifiques, offre des aides à la transition pour les agriculteurs volontaires qui modifient leurs pratiques. Ainsi, via les MAEC (Mesures agro-environnementales et climatiques), on soutient l’augmentation de la part de prairies pour les fermes qui ont des ruminants, on augmente l’autonomie alimentaire pour les monogastriques [porc, volaille, animaux ayant une seule poche gastrique, par opposition aux ruminants, ndlr] ou on baisse les pesticides. L’Indemnité compensatoire de handicap naturel (ICHN), sans être une mesure à vocation environnementale en premier lieu, a elle pour effet indirect de maintenir l’élevage de ruminants dans des territoires où ce n’est pas compétitif par rapport à l’élevage en plaine.  Cependant, ces MAEC couvrent un peu moins de 6 % de la surface agricole française : la PAC n’est donc pas capable d’offrir à plus de 6 % de la surface française une mesure intelligente d’accompagnement à la transition. C'est une bonne illustration du fait que mener séparément les politiques de revenu et les politiques environnementales envoie des signaux contradictoires et conduit l’une à prendre le pas sur l’autre.

Aurélie Catallo : C'est une bonne illustration du fait que mener séparément les politiques de revenu et les politiques environnementales envoie des signaux contradictoires et conduit l’une à prendre le pas sur l’autre.

Enfin, n’oublions pas que la PAC comprend aussi un volet relatif à l’organisation des marchés, qui peut être utile pour favoriser la stabilité des revenus agricoles sans passer par des aides directes au revenu, ou encore des outils permettant d’agir sur la gestion des risques et des crises (par exemple, les aléas sanitaires ou climatiques), qui sont des enjeux qui vont probablement gagner en importance dans les années à venir. La priorité de la nouvelle PAC pour la prochaine Commission sera donc de rendre la pratique écologique viable et d’avancer simultanément sur le revenu agricole et la transition. Un tel objectif amènerait sans doute à modifier assez profondément l’organisation des aides de la PAC telle qu’elle existe aujourd’hui.

Jérémy Jallat : La Commission doit surtout réfléchir de façon structurelle à la manière dont elle répond aux crises : les réserves de crise de l’UE sont peu utilisées mais elles sont dérisoires face aux enjeux. Or, les crises économiques, les chocs géopolitique ou les catastrophes naturelles ne sont pas des accidents exceptionnels mais sont récurrents et seront de plus en plus fréquents.

Propos recueillis par Hortense Miginiac

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