Refonder la sécurité nationale | Institut Montaigne

L’année 2015 a marqué une rupture tragique dans l’histoire de France. Notre pays a été rattrapé par la guerre à travers des vagues successives d’attentats, plaçant ses citoyens en première ligne et touchant tous les aspects de la vie de la collectivité. La France se situe aujourd’hui au troisième rang mondial des nations les plus frappées par le terrorisme islamique en dehors des zones de guerre ouvertes.
Face à ces chocs et aux bouleversements qu’ils engendrent, la France et l’Europe se sont révélées très insuffisamment préparées alors que les signaux d’alertes se multipliaient. L’absence de contrôle des frontières intérieures et extérieures comme les lacunes béantes de la coopération en matière de renseignement, de police et de justice ont une responsabilité certaine dans les attentats de Paris et Bruxelles.

Les risques stratégiques qui pèsent sur la sécurité de la France et de l’Europe ont changé de nature et d’intensité :

• La violence échappe aux Etats qui en ont perdu le monopole. La guerre est devenue hybride, à la fois civile et interétatique, intérieure et extérieure, bouleversant en profondeur les démocraties, leurs valeurs et institutions,
• L’émergence des puissances chinoise, russe, turque ou iranienne installe un rapport de force nouveau sur la scène internationale,
• Le cyberespace, au sein duquel se joue une révolution technologique qui s’inscrit dans une quête de suprématie commerciale et industrielle, ouvre de nouveaux espaces de confrontation.

Parce que nous avons changé de monde, la sécurité nationale doit être refondée. Elle doit prendre racine dans une nouvelle stratégie globale et opérationnelle et prendre appui sur une nation soudée : la mobilisation des citoyens et des entreprises est aujourd’hui indispensable. Cette nouvelle sécurité nationale doit avoir les moyens de sa régénération, être en mesure d’assumer le coût du dispositif de sécurité ainsi que d’anticiper les investissements nécessaires. Ces transformations doivent être conduites sous l’égide d’un acteur fort capable d’assurer la mise en cohérence des ressources et d’articuler les différentes structures chargées de la sécurité (militaires, police et gendarmerie nationale, sécurité privée). La sécurité est la condition de la liberté, de la paix civile et du développement. Elle est le premier des services dus par un Etat à ses citoyens mais elle est aussi leur bien commun. Elle est l’affaire de tous.

L’Europe s’est construite sur l’hypothèse d’un voisinage stable sinon pacifique. Or, depuis les années 2000, les crises se sont multipliées, amplifiées et rapprochées, si bien que la France et l’Europe sont désormais entourées d’un "cercle de feu" allant de l’Ukraine, en passant par la Mer noire, l’Afrique du Nord, le Sahel ainsi que le Levant. Encerclées par des pays en crise, des zones de conflits et des Etats fragiles, l'Europe et la France sont dès lors déstabilisées et vulnérables.
La crise des migrants a brutalement fait prendre conscience à l’Europe de son impréparationet du vide stratégique qu’elle a laissé se constituer. Confrontée à la plus grande vague migratoire sur son territoire depuis 1945, elle s'est révélée incapable d'anticiper cette crise humanitaire et de gérer les flux massifs de réfugiés de manière coordonnée.
La suspension de fait des accords de Schengen et la construction de murs aux frontières des pays d’Europe centrale, pour couper la route des Balkans, ont démontré qu’elle ne dispose ni de la capacité de maîtriser son territoireet sa population, ni d’un dispositif de contrôle efficace de ses frontières extérieures. En outre, l'Europe ne dispose plus d’une garantie de sécurité effective depuis le retrait relatif des Etats-Unis du continent.
Si les attaques terroristes n’ont pas cessé depuis 2001, elles ont pris une nouvelle dimension à partir de 2015 avec l’avènement de l’État islamique, au croisement du chaos créé par l’intervention américaine en Irak, de l’onde de choc des printemps arabes, du conflit ouvert entre Sunnites et Chiites au sein de l’islam.
La France, en raison de son histoire, de ses valeurs et de ses engagements constitue une cible privilégiée pour l’État islamique. Elle est le théâtre d’opérations majeures et le premier vivier de recrutement de djihadistes sur le continent européen. Avec quelques 1 700 djihadistes dans les rangs de l’Etat islamique, la France est le plus gros pourvoyeur européen de combattants en Syrie et en Irak devant la Belgique (470), le Royaume-Uni et l’Allemagne (environ 760 chacun). L’idéologie djihadiste s’enracine ainsi au cœur des sociétés développées, s’adapte aux contextes locaux et cherche à enclencher une logique de guerre civile au sein des démocraties.
L’ennemi qui frappe aujourd’hui l’Europe connaît bien les populations ciblées et les points faibles de nos sociétés ou de nos modes d’organisation, et pour cause il en est très souvent issu. L’ennemi n’est pas seulement à l’intérieur, il est intérieur. En France, depuis les attaques commises par Mohammed Merah en 2012 à Montauban et Toulouse, jusqu’au meurtre du père Hamel en juillet 2016, ceux qui ont commis ou fomenté des attaques terroristes sont français à une écrasante majorité (on ne décompte que deux binationaux et trois étrangers résidant en France et en Belgique).

L’avènement de l’État Islamique consacre ainsi le passage du terrorisme d’Al Qaida, organisation hiérarchique qui visait des cibles précises, à un terrorisme de proximité qui ne cible plus une personne ou une population, mais des valeurs, un mode de vie, une nation. Un terrorisme manichéen qui estime que tous ceux qui ne sont pas avec lui sont contre lui, musulmans compris. La donne a radicalement changé. Plus personne n’est à l’abri. Tout citoyen souhaitant vivre en paix et en démocratie, selon la devise "liberté, égalité, fraternité", est aujourd’hui désigné comme un ennemi à abattre.
Le développement économique de grands pays émergents, leur volonté de remettre en cause le système international, la course à la maîtrise du nucléaire ou encore l’investissement dans le réarmement, ont dessiné une nouvelle donne géopolitique marquée par l’intention de certains Etats d’utiliser la force. L’Asie en est emblématique, qu’il s’agisse des revendications de Pékin sur la mer de Chine ou du chantage nucléaire de la Corée du Nord.  La stratégie mise en œuvre par la Nouvelle Russie de Vladimir Poutine est également emblématique. Elle a poursuivi un impressionnant programme de réarmement depuis 2000, qui lui a permis d’intervenir en Crimée, dans le Donbass puis en Syrie.
La réaffirmation d’ambitions et de moyens de puissance qu’illustre le rééquilibrage des rapports de force en faveur de la Chine, de la Russie, de l’Iran ou encore de la Turquie contribue à exacerber les tensions internationales et peut menacer directement les nations européennes : les jeux d’alliance, la sécurisation des routes commerciales ou des activités économiques peuvent justifier des interventions militaires.
Système de réseaux d’information qui associe des infrastructures – câbles sous-marins, serveurs, satellites, etc. – des services et des données, le cyberespace ouvre à la conflictualité une nouvelle dimension. Il échappe aux logiques territoriales et géographiques et s’affirme comme un espace stratégique à part entière, au croisement du militaire, de l’économique et du sociétal.
La cybersécurité est devenue un enjeu de souveraineté décisif et la cyberdéfense, une nouvelle donne stratégique.
Comme toute innovation technologique disruptive, elles favorisent les stratégies de rattrapage, notamment de la part de la Chine et de la Russie. Ces deux Etats n’ont d’ailleurs pas ratifié la convention de Budapest sur la cybercriminalité adoptée par le Conseil de l’Europe, unique traité international dans ce domaine.
L’interconnexion des systèmes d’information et la mise en place de réseaux ouverts ont rendu les Etats plus vulnérables, la menace cybernétique croissant plus vite que les dispositifs censés la contrer. Elle émane tant des États que de certaines entreprises ou de groupes criminels, avec pour cible tant les forces de défense et de sécurité que les infrastructures ou les intérêts économiques.

Depuis la chute du mur de Berlin, la réduction constante des dépenses de défense en Europe, à l’opposé du reste du monde, laisse la plupart des pays de l’Union dans l’incapacité de planifier ou de conduire des opérations militaires La réduction d’effectifs et de budgets s’est notamment accélérée suite au rééquilibrage des comptes publics après la crise de 2008.
Le budget français consacré à la défense a été considérablement réduit depuis 50 ans : de 5,44% du PIB en 1961, il a été réduit à 1,44% en 2015. Un important déficit en résulte dans des capacités clés telles que l’aéromobilité, le ravitaillement en vol, les drones ou la cyberdéfense.
La récente augmentation des moyens décidée après les attentats ne suffira pas à relever les défis immédiats que sont notamment l'adaptation de notre système de sécurité aux nouvelles menaces et le renouvellement de notre outil de dissuasion nucléaire.
Les forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie nationales, demeurent sous tension. Malgré le renforcement des effectifs, les forces de l’ordre ne disposent pas des moyens suffisants pour assurer pleinement leurs missions. Ainsi, leurs ressources de fonctionnement et d’investissement sont inférieures de 336 millions d’euros en 2016 par rapport à celles de 2009. L’absence de programmation des forces et des équipements de sécurité intérieure ne paraît plus soutenable.


Depuis les années 2000, les engagements des armées n'ont cessé de se multiplier dans des opérations extérieures (Sahel, Syrie, Irak, Libye,...) puis sur le territoire national avec notamment le dispositif Sentinelle.
Les militaires, en nombre insuffisant, sont soumis à un rythme d’activité opérationnelle excessif qui conduit à sacrifier leur entraînement. Ce sur-engagement des armées entraîne une consommation accélérée de leur potentiel et s’effectue au détriment de la préparation opérationnelle. Par exemple, un pilote de chasse de l'armée de l'air ne vole en moyenne que 150 heures par an (hors simulations), soit 30 heures au-dessous de ce que l'OTAN recommande pour l'entraînement ; dans le domaine naval l’objectif de 100 jours de mer n’est pas atteint (86 jours de mer pour l’ensemble de la flotte) ; enfin, pour l'armée de terre, il manque sept jours d'entraînement par rapport aux 90 jours fixés par la Loi de Programmation Militaire.
De même, l’usure des matériels est réelle, la France consomme son capital militaire qui, au rythme actuel, est menacé d'extinction à l'horizon 2020. Le parc d'équipements vieillit et, bien que des matériels de nouvelle génération soient récemment entrés en service, les armées disposent encore de matériels datant des années 1970, voire des années 1960. Le niveau des engagements impose par ailleurs un rythme extrêmement soutenu d'utilisation des équipements. Leur intensité réduit leur durée de vie et impose une maintenance accrue.
Dans toutes les crises que nous traversons, face à des adversaires qui se jouent de nos propres cloisonnements, notre pays souffre d’une incapacité à penser et à mettre en œuvre des stratégies cohérentes et à développer des logiques dites "d’approche globale" permettant d'agir de manière coordonnée sur différents leviers.
Les forces de sécurité représentent près d’un million de personnes en France : le secteur de la sécurité privée emploie 350 000 personnes, quand la police nationale en aligne 145 000, les polices municipales 27 000, la douane 16 000, la gendarmerie nationale 97 000 et les armées 110 000. Mais qu’il s’agisse des phases de prévention des crises, des phases de gestion des crises ou des phases de stabilisation (post-crises), nos institutions échouent à fédérer et coordonner des actions relevant de la sécurité intérieure et de la sécurité extérieure, comme l’exige pourtant aujourd’hui la lutte contre le terrorisme islamique.
Ce manque de coordination peut notamment s'expliquer par le déficit de réflexion stratégique sur la finalité des actions engagées et de définition des priorités, la fragmentation organique et décisionnelle des différentes administrations et des opérateurs ou encore le partage flou des responsabilités.
Par ailleurs, pour se défendre, la France n’articule pas suffisamment les moyens militaires avec les moyens civils, économiques ou diplomatiques. La situation nous impose de réintégrer dans le champ de la sécurité des thématiques aussi diverses que la justice, l'éducation, l'insertion sur le marché du travail ou l'aide au développement.
Il n’existe pas aujourd’hui en Europe de réelle coopération en matière de défense et de sécurité. Le repli national a pris le pas sur des réponses concertées aux chocs et aux crises, qu’il s’agisse de la réponse aux interventions militaires russes, au terrorisme ou à la plus importante vague de migrations depuis 1945.
L’analyse des dépenses militaires depuis 1988 montre ainsi que l’Europe désarme quand les autres pays réarment. Il est temps de créer, de manière pragmatique, une Europe de la sécurité autour d’objectifs concrets : la protection des populations, le renforcement du renseignement, la sécurisation des infrastructures essentielles, le contrôle et la surveillance des frontières.
Dans la perspective du débat présidentiel pour 2017, le risque est réel de voir les questions de défense et de sécurité occultées ou instrumentalisées. Le réarmement de la France apparaît indispensable et doit se traduire par un effort budgétaire pour la sécurité nationale. Néanmoins, ce réinvestissement ne peut se faire à doctrine et à structures constantes. Il doit s’accompagner d’une redéfinition des concepts d’emploi des forces, notamment sur le territoire national, de contrats opérationnels qui doivent être adaptés aux menaces, de l’articulation entre les armées et les autres forces en charge de la sécurité intérieure – qu’elles soient publiques ou privées, civiles ou militaires.
L’esprit de défense doit aussi être réinventé afin que chaque citoyen et que la société civile, à commencer par les entreprises, se réapproprient et réinvestissent la sécurité. Cette mobilisation est essentielle pour conforter la résilience de la société française aux chocs et aux surprises stratégiques.
Cette instance de préparation des décisions du président de la République réunira des décideurs publics et pourra accueillir des experts extérieurs. Elle aura pour mission de faire émerger une pensée stratégique et d’assurer la coordination de la sécurité intérieure et extérieure.
Elle donnera une cohérence nouvelle entre défense et sécurité intérieure et permettra de définir une doctrine d’intervention (jusqu’aux modalités de sortie de crise et des effets attendus).
Le CPOSI aura pour mission de traiter l’ensemble des crises recensées sur le territoire. À cet effet, sa composition, variable, pourra si nécessaire intégrer des experts extérieurs à l’administration.
Il sera activé de façon permanente afin de gérer l’urgence mais aussi le long terme – la stratégie, dans le cadre défini par le CSN. Il permettra une réelle prise en compte des retours d’expérience, développera les fonctions d’anticipation et de prévention des crises, analysera les mesures post-crises et fera des propositions pour renforcer la résilience de la nation.
Regrouper au sein d’un même service de renseignement intérieur :

• Direction générale de la Sécurité intérieure (DGSI) et les Services du renseignement territorial (SRT) fusionnés en une Direction centrale du renseignement intérieur et territorial (DCRIT) ;
• Sous-direction de l'anticipation opérationnelle (SDAO) de la Gendarmerie et bureau de Renseignement de l’Administration Pénitentiaire, désormais placés sous autorité du ministre de l’Intérieur.

Créer un lien fonctionnel entre le ministère de l’Intérieur et la Direction Nationale du Renseignement et des Enquêtes Douanières (DNRED, rattachée au ministère de l’Économie et des Finances).
Au niveau central, un coordonnateur dédié, placé au sein du CPOSI (cf. proposition n°3), assurera la liaison de l’ensemble des remontées territoriales et la coordination des services de renseignement intérieur.
Cette Force sera placée sous l’autorité d’une Direction des Opérations, rattachée directement au CPOSI du ministère de l’Intérieur.

• Réserve et maillage territorial : utiliser la réserve comme force d’appoint pour la sécurité.
• Mobilisation des entreprises : sans créer de mécanisme contraignant, inciter les entreprises qui en ont les moyens à prendre leur part dans l’effort de la nation.
• Valorisation du temps de service des réservistes : le temps et l’investissement consacrés aux périodes de réserve pourraient être compensés par des jours de retraite équivalents au temps de réserve effectué. Les périodes de réserves pourraient également être éligibles au temps de formation, à la valorisation de l’expérience et à son objectivation, via un passeport de compétences inspiré du modèle britannique.
• Jeunesse, armée et réserve : créer un lien armée-jeunesse dès l’école primaire, et jusqu’aux universités et aux  grandes écoles.

• S’assurer de la cohérence des ressources avec l’évolution des menaces et de la société.
• S’assurer de la cohérence entre l’ensemble des ressources concourant à la sécurité du territoire national : établir une doctrine d’emploi claire des différentes forces participant à la sécurité du territoire afin de garantir l’égalité des citoyens devant la sécurité.

Elle validera un budget de la sécurité nationale à hauteur de 3 % du PIB à l’horizon de 2025, dont 2 % du PIB alloués à la défense (hors pension) et 1 % du PIB affecté à la sécurité intérieure. Elle inclura également des éléments de programmation pour la justice, qu’il s’agisse de l’organisation et du fonctionnement des tribunaux ou de l’indispensable programme de construction de nouvelles prisons et de création de centres de déradicalisation.
Avec pour missions prioritaires la lutte contre le terrorisme, la protection des infrastructures essentielles et le contrôle des frontières extérieures de l’Union, notamment par la mise en place d'un dispositif intégré de surveillance de la Méditerranée et d’une politique de développement coordonnée en direction des pays de l’Afrique et du Moyen-Orient. Acter cette nouvelle ambition et la stratégie de sécurité de l’Union dans un Livre Blanc sur la défense et la sécurité européennes.
Elle sera dotée d’outils juridiques adéquats, de moyens propres et d’effectifs permanents. Sa mission prioritaire sera le contrôle des frontières extérieures de l’Union.

Source: Institut Montaigne